在資金明顯不足的情況下，預(yù)防性養(yǎng) 護等雖然先進卻不“緊迫”的理念，是不 可能被納入考慮范疇的。即資金上的不 足，導(dǎo)致先進的理念和技術(shù)很難得到推 進和落實。這是資金分配導(dǎo)致的問題。 當(dāng)前公路養(yǎng)護面臨的資金問題越 來越嚴(yán)重，同時也面臨一些機遇和挑 戰(zhàn)，即當(dāng)前行業(yè)面臨著重要的3 項改 革：財稅體制改革、公路行業(yè)相關(guān)改革 和PPP投融資改革。
財稅體制改革：事多了，錢沒著落
財稅體制改革涉及三方面。 首先是事權(quán)改革，意味著干的事 會變多，但錢沒著落。隨著國家公路網(wǎng) 的調(diào)整，國道和省道里程幾乎翻了一 倍。正常來說，養(yǎng)護里程增加了一倍以 后，養(yǎng)護資金也應(yīng)該增加，但財政部門 并不了解該情況。事權(quán)改革的方案基 本已經(jīng)確定：國道和省道是中央與地 方的共同事權(quán)，原則上國省道的養(yǎng)護 由省負(fù)責(zé)執(zhí)行;省道在理論上是地方 的事權(quán)，所以省道的建設(shè)養(yǎng)護責(zé)任都 在省里。按照事權(quán)改革方案，誰的事 權(quán)誰出資。原則上，國道的養(yǎng)護(對省 里來說)，就應(yīng)該由省財政來出錢。然 而，行業(yè)卻面臨挑戰(zhàn)：如何從中央和省 財政爭取養(yǎng)護資金?中央對國道有一 定的事權(quán)，中央會不會出一部分資金? 所以，結(jié)論就是事多了，錢沒有�？梢�， 這些改革對公路養(yǎng)護影響非常大。公 路管養(yǎng)部門對國省道的養(yǎng)護，應(yīng)該早 做準(zhǔn)備。
其次是稅收改革，它帶來的機遇 就是，錢多了但養(yǎng)護仍然用不到。目前 來看，由于消費稅的屬性，車購稅有可 能會調(diào)整為地方稅或者由地方代征。 由于公路建設(shè)落后于經(jīng)濟發(fā)展，所以 車購稅就被作為中央的建設(shè)專項資金 使用。將來隨著建設(shè)任務(wù)的完成，車 購稅很可能會變成地方的或者共享的 一個稅種。我國正處于汽車保有量快 速增加的時期，車購稅會越來越多。 假如變成地方稅以后，地方政府依然 會繼續(xù)鼓勵購車，車購稅就會增加， 但它的增加與公路養(yǎng)護并沒有直接關(guān) 系——從宏觀來看，它是替代增值稅 的。對省里來說，總體的養(yǎng)護資金并沒有增加，各省還處于綜合交通大發(fā)展 階段，建設(shè)仍然是主題，仍然需要大量 的資金投入。對欠發(fā)達地區(qū)來說，中央 原來承諾的車購稅很可能會落空。就 此來看，如果我們不做準(zhǔn)備，理論上資 金多了，但其實公路養(yǎng)護仍然得不到， 甚至減少。
另外，還有預(yù)算改革，其編制預(yù) 算、批準(zhǔn)預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、 評估預(yù)算的程序非常嚴(yán)格。而編預(yù)算往 往是根據(jù)歷史數(shù)據(jù)。由于公路養(yǎng)護長 期欠債，實際上要擴大預(yù)算非常困難。 按照預(yù)算操作，存在以下問題：首先養(yǎng) 護資金要全部納入公共預(yù)算，它并不 是專項。納入公共預(yù)算后，資金充足的 省份預(yù)算會比較穩(wěn)定，資金沒有保障的 省份，養(yǎng)護資金有可能得不到保障。第 二，財政部門要求進行三年財政滾動預(yù) 算，而養(yǎng)護是每年進行小修，大中修要 5年至10年才進行，這如何與三年滾動 預(yù)算銜接?對于預(yù)防性養(yǎng)護，應(yīng)該算三 年預(yù)算還是一年預(yù)算?然而，財政部門 卻不了解、不理解這些專業(yè)的養(yǎng)護概 念。養(yǎng)護資金的需求和一般事業(yè)經(jīng)費 不一樣，它包含突發(fā)情況，這是編預(yù)算 時很難估計到的。另外，如果普通公路 的改造事權(quán)在市縣，省局就不應(yīng)該再編 制大中修計劃和預(yù)算。所以從整體來 看，預(yù)算管理和養(yǎng)護管理并不相適應(yīng)， 但行業(yè)并沒有去爭取改變，現(xiàn)在仍然 實行的是預(yù)算管理。
由此可見，從整個財稅體制改革 來看，公路養(yǎng)護行業(yè)一項迫切的任務(wù)， 就是如何向財政說明行業(yè)合理的需 求，并且能夠保持穩(wěn)定，爭取他們充分 的重視。
公路行業(yè)相關(guān)改革：從養(yǎng)護生產(chǎn)單位到剝離行政職能
公路行業(yè)相關(guān)改革與養(yǎng)護有直接 的關(guān)系，比如公路行業(yè)的體制改革。事 權(quán)改革后，公路養(yǎng)護管理體制必然會 相應(yīng)調(diào)整�，F(xiàn)在大部分的省份是條塊 結(jié)合、以塊為主的體制，即省里掌握資 金，市縣負(fù)責(zé)養(yǎng)護生產(chǎn)。事權(quán)改革后， 就要改為事權(quán)清晰、財力匹配、運行 高效的體制，即責(zé)、錢、權(quán)要對等。因 此，資金體制也會相應(yīng)改變。誰來編 預(yù)算?誰來執(zhí)行預(yù)算?而目前省里編預(yù) 算、市縣來執(zhí)行預(yù)算的狀況，必將發(fā)生 改變。
另外，行政職能事業(yè)單位改革對 公路養(yǎng)護影響很大。中央全面深化改 革領(lǐng)導(dǎo)小組專門提出，2 016年要推行 行政事業(yè)單位改革。對公路局等原來 進行養(yǎng)護生產(chǎn)的單位來說，將要面 臨的一個巨大變化就是，剝離行政職 能，轉(zhuǎn)為公益性的執(zhí)行局，進行養(yǎng)護 監(jiān)管、績效考核;公路局要從原來的 提供養(yǎng)護服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚴袌鲑徺I養(yǎng) 護服務(wù)，即把養(yǎng)護生產(chǎn)進一步推向市 場。這樣調(diào)整的好處是，有利于控制 整體的支出，有利于通過競爭提高效 率，有利于企業(yè)創(chuàng)新。如果進行這項 改革，養(yǎng)護資金的測算、安排和使用 也必將發(fā)生改變。這樣一來，傳統(tǒng)的 公路局做主體編預(yù)算、做計劃，然后 親自上陣去養(yǎng)護的工作模式，必將發(fā) 生變化。
